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Cómo debería responder Estados Unidos a lo de un Estado palestino en la ONU

Trasfondo #2574

 

Resumen: En septiembre de 2011, la Asamblea General de la ONU tiene previsto votar sobre una resolución que reconozca la creación de un Estado palestino. Esta resolución está vinculada a las iniciativas palestinos para lograr ser miembro de la ONU como un Estado y para deslegitimar a Israel. Estas iniciativas no tendrán ningún valor jurídico porque la Asamblea General no está facultada para reconocer la condición de Estado –que es un derecho de los Estados soberanos– ni la concesión de ser miembro de la ONU, sin previa recomendación del Consejo de Seguridad, algo que Estados Unidos ya ha anunciado que vetará. Pero esto socavará los intereses de Estados Unidos al aumentar la tensión y perjudicará las iniciativas para resolver los temas de paz y seguridad internacionales en el conflicto palestino-israelí. Estados Unidos debería adoptar medidas para oponerse a los intentos palestinos de lograr el reconocimiento internacional a expensas de Israel, en vez de lograrlo a través de negociaciones con el propio Israel.

 La Asamblea General de la ONU tiene previsto votar en septiembre de 2011 una resolución reconociendo un Estado palestino. [1] La iniciativa es claramente un intento por parte de los palestinos para aislar y presionar a Israel a hacer concesiones en las negociaciones de paz. Como el presidente palestino Mahmud Abás afirmó, la Autoridad Palestina está decidida a buscar el reconocimiento de la ONU a menos que Israel comience las negociaciones sobre una “base considerable” [2]. Debido a que la gran mayoría de los 192 miembros de la ONU probablemente apoyarán la resolución [3], los palestinos tienen la esperanza de que la votación le dará legitimidad a sus reinvindicaciones para convertirse en Estado y posiblemente, miembro de la ONU al mismo tiempo que fortalecen las iniciativas árabes y musulmanas para deslegitimar a Israel.

Sin embargo, tal votación complicaría aún más la situación y socavaría las perspectivas de paz, haciendo creer así a los palestinos que no es necesario negociar con Israel. El presidente Barack Obama también ha expresado esta opinión:


Para los palestinos, las iniciativas por deslegitimar a Israel terminarán en fracaso. Acciones simbólicas para aislar a Israel en Naciones Unidas en septiembre no crearán un Estado independiente. Los líderes palestinos no lograrán ni la paz ni la prosperidad si Hamas insiste en un camino de terrorismo y rechazo. Y los palestinos nunca harán realidad su independencia negando el derecho a existir de Israel [4].

 

Independientemente de la votación de la Asamblea General, las tácticas palestinas parecen haber fortalecido el empeño de Israel. También ha galvanizado el apoyo de Estados Unidos a Israel, a juzgar por las dos docenas de ovaciones en pie que el primer ministro israelí Benjamín Netanyahu recibió durante su discurso en firme defensa de Israel ante una sesión conjunta del Congreso en mayo [5].
Perdido en el debate sobre las implicaciones políticas del voto, la pregunta práctica es qué efecto tendría la votación en la Asamblea General sobre las aspiraciones de crear un Estado palestino y ser miembro de la ONU. Parece haber una presunción de que la votación tendría algún efecto legal significativo en la creación de un Estado palestino o en sus aspiraciones de convertirse en miembro de la ONU, pero no hay ninguna base para esta suposición.

 

Palestina en las Naciones Unidas

La historia entre Naciones Unidas y Palestina se remonta a una de las decisiones más tempranas y más controvertidas de la ONU: la aprobación de la Resolución 181 de la Asamblea General de 1947 apoyando la creación de Israel mediante la partición del Mandato Británico de Palestina, forjado a raíz de la derrota del Imperio Otomano tras la Primera Guerra Mundial.

La ONU ha estado intensamente involucrada en la región y las consecuencias de esta decisión, desde entonces, incluyen servir como un foro de innumerables discusiones, resoluciones y otras deliberaciones. La naturaleza altamente politizada de este problema ha llevado a Naciones Unidas a dedicar una cantidad desproporcionada de tiempo, recursos y atención a numerosas iniciativas de los países árabes y musulmanes que critican a Israel y cuestionan su legitimidad y sus acciones.

La ONU también ha tomado singulares medidas para apoyar y discutir temas relacionados con los palestinos. En 1949, la ONU creó la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA), un organismo internacional independiente enfocado exclusivamente en el apoyo a los refugiados palestinos y sus descendientes. En cambio, las iniciativas de la ONU para ayudar a los refugiados en cualquier otra situación en el mundo son canalizadas a través de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. La ONU también ha establecido varios organismos específicos dedicados a la problemática palestina, incluyendo el Comité para el Ejercicio de los Derechos Inalienables del Pueblo Palestino en 1975 y el Comité Especial para Investigar las Prácticas Israelíes que Afecten los Derechos Humanos del Pueblo Palestino en 1968. También ha establecido un Día Internacional de Solidaridad con el Pueblo Palestino en 1977. Ningún otro grupo étnico o nacional recibe tanta atención especial dentro del sistema de la ONU como la que reciben los palestinos.

En 1974, la Asamblea General aprobó la Resolución 3237, concediendo a la Organización de Liberación Palestina (OLP), la condición de observador en la ONU como representante del pueblo palestino, a pesar de sus orígenes como una organización militante y de su papel protagonista en un número de atentados terroristas contra Israel. La Carta de la ONU no prevé la condición de observador, pero la Asamblea General ha concedido tal condición a una serie de países no miembros, muchos de los cuales posteriormente han solicitado y han conseguido ser miembros de la ONU. El estatus de observador también se ha concedido a organizaciones internacionales, aunque con menor categoría que gobiernos no miembros.

Debido a que no está incluido en la Carta, la condición de observador es en su totalidad un constructo de la praxis de la Asamblea General y se concede a través de una resolución de la Asamblea General. Normalmente, los observadores de la ONU tienen un asiento en la Asamblea General y pueden hablar en sus reuniones, pero no pueden votar. La Asamblea General ha concedido privilegios adicionales a ciertos observadores, incluida Palestina. En 1988, a la OLP se le concedió el privilegio de contar con sus comunicaciones publicadas y distribuidas como documentos oficiales de la ONU y además fue designada formalmente como “Palestina” en vez de “Organización de Liberación Palestina”. En 1998, a Palestina se le concedieron aún más privilegios, incluyendo el derecho a participar en el debate general de la Asamblea General, el derecho de réplica, el derecho a ofrecer proyectos de resoluciones y decisiones sobre cuestiones de Palestina y Oriente Medio a votación, siempre y cuando sea copatrocinado por un Estado miembro de Naciones Unidas [6]. Además, Palestina ejerce su influencia al ser miembro del Grupo de Estados de Asia, la Comisión Económica y Social para Asia Occidental, la Liga de Estados Árabes, el Movimiento de Países No Alineados, la Organización de la Conferencia Islámica y el Grupo de los 77.

Debido a su reforzada condición de observador, Palestina ya goza de considerable categoría y privilegios en la ONU. De hecho, como símbolo de dicha mejorada condición, Palestina se sienta en el Salón de la Asamblea General inmediatamente después de los Estados no miembros en calidad de observadores, tales como la Santa Sede, pero antes de todas las demás organizaciones internacionales e intergubernamentales con calidad de observadores. De la única significativa categoría y privilegio que carece Palestina es de no tener el reconocimiento como gobierno no miembro, el poder de voto en la Asamblea General y la posibilidad de ser elegido para puestos reservados a los Estados miembros, como por ejemplo un asiento en el Consejo de Seguridad.

No obstante, los palestinos parecen estar dispuestos a presionar aún más, incluyendo entre ellas la búsqueda de un reconocimiento formal de Palestina como Estado por la Asamblea General, un estatus elevado como Estado observador no miembro y, posiblemente, miembro de la ONU.

 

¿Cómo se convierte un Estado en miembro de la ONU?

Los procedimientos y pasos para llegar a ser un Estado miembro de la ONU se establecen en el capítulo II de la Carta de la ONU: “La admisión de cualquier  Estado como miembro de las Naciones Unidas se efectuará por decisión de la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad”.

El reglamento de procedimiento de la Asamblea General sobre la admisión de nuevos Estados miembros (ver recuadro) y la resolución adoptada en 1947 confirman que un Estado miembro de la ONU no puede ser admitido sin una recomendación del Consejo de Seguridad de la ONU [7].
El entonces presidente de la Asamblea General Joseph Diess confirmó este procedimiento en una entrevista. Cuando se le preguntó si los palestinos podrían lograr ser miembros de la ONU si se veta una resolución del Consejo de Seguridad, Deiss respondió: “No. No”. “La Asamblea General no puede tomar la iniciativa, pero estamos listos para hacer nuestro trabajo tan pronto como una recomendación del Consejo de Seguridad sea propuesta”[8].

 

Reglamento de la Asamblea General para la admisión de nuevos miembros

 

Artículo 134: Todo Estado que desee ser Miembro de las Naciones Unidas habrá de presentar una solicitud al Secretario General. Esta solicitud irá acompañada de la declaración, hecha en un instrumento formal, de que dicho Estado acepta las obligaciones consignadas en la Carta.

Artículo 135: El Secretario General enviará, a título de información, copia de la solicitud a la Asamblea General. o a los Miembros de las Naciones Unidas si la Asamblea no está reunida en período de sesiones.

Artículo 136: Si el Consejo de Seguridad recomienda la admisión del Estado solicitante, la Asamblea General examinará si el solicitante es un Estado amante de la paz, si está capacitado para cumplir las obligaciones consignadas en la Carta y si se halla dispuesto a hacerlo, y decidirá, por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes, respecto a la solicitud de admisión.

Artículo 137: Si el Consejo de Seguridad no recomienda la admisión del Estado solicitante o aplaza el examen de la solicitud, la Asamblea General podrá, después de examinar a fondo el informe especial del Consejo de Seguridad, volver a enviar la solicitud al Consejo, acompañada del acta completa de la discusión en la Asamblea, a fin de que el Consejo proceda a un nuevo examen y formule su recomendación o informe.

Artículo 138: El Secretario General comunicará la decisión de la Asamblea General al Estado solicitante. Si la solicitud es aprobada, la admisión tendrá efecto a partir de la fecha en que la Asamblea haya tomado su decisión sobre la solicitud.

Fuente: Asamblea General de la ONU, “Reglas de Procedimiento”, Capítulo XIV en http://www.un.org/es/ga/about/ropga/ropga_adms.shtml (27 de junio de 2011).

 

Por otra parte, la Corte Internacional de Justicia emitió una opinión consultiva sobre este mismo asunto en 1950 después que la Asamblea General solicitase formalmente una respuesta a la siguiente pregunta:

“La admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas, con arreglo al párrafo 2 del Artículo 4 de la Carta, ¿puede efectuarse mediante una decisión de la Asamblea General, cuando el Consejo de Seguridad no ha hecho recomendación alguna para la admisión, bien porque el candidato no ha ob­tenido la mayoría necesaria o porque un miembro permanente ha emitido un voto negativo respecto a un proyecto de resolución encaminado a hacer tal recomendación?” [9].

En su opinión consultiva, la Corte Internacional de Justicia declaró que “no tiene duda alguna respecto al sentido de la disposición pertinente”, el párrafo 2 del Artículo 4 de la Carta, que estableció una recomendación del Consejo de Seguridad como “la condición previa” ante la Asamblea General de la decisión mediante la cual se efectúa la admisión [10]. La Corte desestimó los argumentos de la Asamblea General sobre su facultad de admitir a un miembro sin una recomendación del Consejo de Seguridad ya que “se privaría a éste de un papel importante en el ejercicio de una de las funciones esenciales de la Organización”. Rechazó asimismo el argumento de que la ausencia de una recomendación podría ser entendida como el equivalente de una recomendación desfavorable, permitiendo por tanto una votación en la Asamblea General. En conclusión, la Corte resolvió 12 votos a 2 que:

Un Estado no puede ser admitido como Miembro de las Naciones Unidas, en virtud del párrafo 2 del artículo 4 de la Carta, por decisión de la Asamblea General cuando el Consejo de Seguridad no ha recomendado su admisión, bien porque el Estado candidato no ha obtenido la mayoría requerida, bien porque un Miembro permanente ha votado contra una resolución encaminada a recomendar su admisión [11].

En resumen, los procedimientos para lograr ser miembro de la ONU requieren de una recomendación del Consejo de Seguridad de la ONU antes de que la Asamblea General pueda entrar en acción. Sin una recomendación del Consejo de Seguridad, una resolución de la Asamblea General pidiendo que Palestina sea miembro de Naciones Unidas o su reconocimiento como Estado no tiene relevancia más allá de las resoluciones anuales de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre “el derecho del pueblo palestino a la libre determinación”. La versión más reciente aprobada por la Asamblea General de la ONU con una votación de 177 votos a favor, 6 en contra, incluido Estados Unidos fue el 21 de diciembre de 2010 y afirmaba que la Asamblea General:

Reafirma el derecho del pueblo palestino a la libre autodeterminación incluido su derecho a un Estado de Palestina independiente;

Insta a todos los Estados y a los organismos especializados y las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas a que continúen prestando apoyo y asistencia al pueblo palestino para la pronta realización de su derecho a la libre determinación [12].

Estas resoluciones han sido propuestas todos los años en la Asamblea General desde la 49ª reunión de la Asamblea General en 1994 y nunca han recibido menos de 140 votos a favor. En los últimos años, más de 170 Estados miembros han apoyado las resoluciones. Sin embargo, sin una recomendación del Consejo de Seguridad, estas resoluciones nunca se han considerado suficiente para justificar la pertenencia de Palestina en la ONU, a pesar de recibir más de dos tercios de la votación de la Asamblea General requerida para admitir a un nuevo miembro.

 

La Opción “Unión Pro Paz”

Según la Carta de las Naciones Unidas y las normas de la Asamblea General, una recomendación del Consejo de Seguridad es claramente necesaria antes de que la Asamblea General pueda votar para admitir a un miembro. Cualquier miembro permanente del Consejo de Seguridad puede vetar la recomendación y el presidente Obama expresó a principios de este año que Estados Unidos vetaría tal recomendación:

Ninguna votación de las Naciones Unidas creará nunca un Estado palestino independiente. Y Estados Unidos se mantendrá firme contra todo esfuerzo de señalar a Israel en las Naciones Unidas o en cualquier foro internacional. Porque la legitimidad de Israel no es cuestión de debate” [13].

Reconociendo que una recomendación del Consejo de Seguridad es imposible, el Ministro de Asuntos Exteriores palestino Riyad al-Malki, lanzó la idea de que la Autoridad Palestina podría evitar el Consejo de Seguridad y buscar el reconocimiento del Estado palestino en las Naciones Unidas a través de un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General. La base de esta estrategia es la precedente “Unión Pro Paz” [14].
En 1950, la Asamblea General aprobó la resolución Unión Pro Paz, a instancias de Estados Unidos debido a los repetidos vetos soviéticos a las iniciativas para abordar la situación en Corea [15]. En la resolución, los Estados miembros resolvieron:

Si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, no adopta medidas en un caso en que parece haber una amenaza a la paz, el quebrantamiento de la paz o un acto de agresión. La Asamblea está facultada para considerar el asunto inmediatamente con el fin de recomendar a los miembros la adopción de medidas colectivas, inclusive, en casos de quebrantamiento de la paz o de un acto de agresión, el empleo de la fuerza armada si fuera necesario para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales [16].

Para facilitar la acción de la Asamblea General, la resolución cubre la posibilidad de una “sesión extraordinaria de emergencia” para examinar los asuntos urgentes de paz y seguridad internacionales. La Asamblea General ha convocado diez sesiones especiales de emergencia en los últimos años. La primera fue en 1956 para hacer frente a la crisis de Suez. La décima y más reciente sesión extraordinaria de emergencia se celebró en 1997 por el asunto de las “Medidas Ilegales Israelíes en la Jerusalén Oriental Ocupada y el Resto del Territorio Palestino Ocupado”. Desde 1997, esta sesión ha sido suspendida y reanudada en repetidas ocasiones [17].

Presumiblemente, el intento por eludir el Consejo de Seguridad mediante la resolución Unión Pro Paz se llevaría a cabo en el marco del 10º periodo de sesiones ya en marcha. Los motivos para usar la 10ª sesión extraordinaria de emergencia o, en términos generales, la resolución Unión Pro Paz y así obviar la exigencia de una recomendación del Consejo de Seguridad para ser miembro o para reconocer un Estado palestino son dudosos por varias razones.

 

Razón #1: La resolución Unión Pro Paz no tiene nada que ver con ser miembro de la ONU
La Carta es muy explícita en cuanto a los procedimientos de afiliación y tratar de eludir el Consejo de Seguridad violaría esas restricciones. Ninguna resolución de la Asamblea General, incluso una resolución adoptada bajo los auspicios de la Unión Pro Paz, puede pasar por alto la Carta. Anular el papel principal del Consejo de Seguridad definido en la Carta en lo referente a la admisión de un nuevo miembro requiere una enmienda de la Carta.

Incluso el tema que impulsó la resolución Unión Pro Paz, el conflicto en Corea, no creó una vía para que Corea del Norte o Corea del Sur se convirtiesen en miembros de la ONU. Ambos fueron admitidos como tal en 1991, utilizando los procedimientos establecidos en la Carta y de acuerdo a las tradicionales reglas de la Asamblea General [18]. El intento de utilizar el precedente de la Unión Pro Paz para eludir las restricciones de la Carta de los miembros iría más allá de la práctica previa y claramente violaría los términos de la Carta.

 

Razón #2: Todas las resoluciones de la Asamblea General no son vinculantes, incluyendo la resolución Unión Pro Paz
Las resoluciones de la Asamblea General a menudo se describen como reflejo de la “voluntad de la comunidad internacional”, pero en términos de contenido y efecto, no son vinculantes y no tienen mayor sentido, excepto aquellas que se aplican a la propia Asamblea General, a los fondos desembolsados ​​por el organismo, o por aquellos organismos vinculados a la Asamblea General. El Consejo de Seguridad es, cuando menos, igual a la Asamblea General y no está sujeto a sus resoluciones cuando estas se entrometen en la autoridad que la Carta le otorga. De hecho, el Consejo de Seguridad es generalmente considerado como el órgano más poderoso de la ONU ya que todos los Estados miembros de la ONU y la Asamblea General están sujetos a sus resoluciones si se adoptan bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.

Las resoluciones de la Asamblea General adoptadas en sesiones especiales de emergencia no son fundamentalmente diferentes de otras resoluciones de la Asamblea General. Las sesiones especiales de emergencia no son más que el constructo por el cual la Asamblea General reivindica su autoridad para inmiscuirse en asuntos de paz y de seguridad internacionales que normalmente serían competencia del Consejo de Seguridad. De hecho, el lenguaje de la resolución Unión Pro Paz claramente se limita a la autoridad tradicional de la Asamblea General, afirmando que el órgano tenía la autoridad para hacer “recomendaciones oportunas a los miembros” en temas de paz y seguridad internacionales. La resolución Unión Pro Paz no arguye de forma alguna que la Asamblea General tiene la autoridad para dirigir, instruir, solicitar o dadas las circunstancias, exigir a los Estados miembros a actuar. Y no lo hace por la sencilla razón de que los Estados miembros no están obligados por tratado a observar u obedecer las decisiones de la Asamblea General. Aunque podría decirse que la resolución Unión Pro Paz amplió el papel de la Asamblea General más allá del espíritu de la Carta al tomar en consideración un asunto sometido al Consejo de Seguridad [19], por lo menos se mantuvo coherente con los poderes concedidos a la Asamblea General en virtud de la Carta.

Bajo ninguna circunstancia puede una resolución de la Asamblea General obligar a los Estados miembros de la ONU a reconocer al Estado de Palestina. Por el contrario, los Estados miembros pueden hacer caso omiso o pasar por alto cualquier votación de la Asamblea General sobre el reconocimiento de un Estado Palestino como sucede con frecuencia en otras resoluciones. Como prueba de ello, basta con ver a los 22 Estados miembros de Naciones Unidas que no reconocen a Israel como Estado, incluyendo a miembros fundadores de la ONU como Arabia Saudita, Cuba, Irán, Irak y el Líbano, a pesar de que Israel fue establecido mediante acciones de la ONU apoyadas por el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, siendo admitido como miembro de la organización en 1949 por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad [20].

 

Razón #3: Un reconocimiento de la ONU de un Estado palestino no mejoraría las perspectivas de paz y seguridad
La justificación para el establecimiento de un período extraordinario de sesión de emergencia de la Asamblea General es para tratar un tema de paz y de seguridad internacionales debido a que el Consejo de Seguridad ha renunciado a su responsabilidad, debido a la oposición de un miembro permanente. Sin embargo, hay pocas razones para creer que la pertenencia a la ONU o que el reconocimiento de un Estado Palestino por la Asamblea General podría ayudar a resolver los temas de paz y seguridad en el conflicto palestino-israelí.

La resolución, elaborada por la Autoridad Palestina y preferida por sus aliados en la Asamblea General, estaría inevitablemente sesgada en favor de la posición palestina. Si esa posición se convierte en escenario base para las negociaciones palestinas, podría convertir irremisiblemente una paz duradera, la cual requiere la aceptación y el reconocimiento por ambas partes, en algo inalcanzable. Por ejemplo, la resolución, según se informa, requeriría que la mayoría de los israelíes y el gobierno israelí considerasen una propuesta que no tiene la más mínima posibilidad: “El reconocimiento de un Estado Palestino basado en las líneas de armisticio previas a 1967, lo que pondría a toda Judea, Samaria y la mitad oriental de Jerusalén en manos árabes”[21]. Esta posición haría caso omiso de una serie de complicados asuntos geográficos, demográficos, de seguridad y políticos relacionadas con asentamientos israelíes, intercambios de tierra y el control de Jerusalén, que han frustrado anteriores negociaciones. Por otra parte, el primer ministro Netanyahu ha dejado claro que las fronteras de 1967 son indefendibles y suponen una grave amenaza para la seguridad de Israel, por tanto, un reconocimiento estricto de esas fronteras es inaceptable. Como resultado, la resolución establecería condiciones para la paz que Israel no podría aceptar ni que aceptaría.

Por otra parte, si Palestina se convierte en miembro de la ONU antes de alcanzar un acuerdo de paz permanente con Israel, ello supondría un importante revés para las perspectivas de paz entre israelíes y palestinos. Incluso elevar la condición de Palestina a Estado observador no miembro en la Asamblea General sería perjudicial por concederle crédito a las injustificadas pretensiones unilaterales de Palestina para lograr la condición de Estado. Esa medida unilateral por parte de la Autoridad Palestina violaría los previos acuerdos de paz palestino-israelíes, exacerbarían las inquietudes de Israel sobre el abandono palestino de sus compromisos diplomáticos y desmotivaría a los palestinos para realizar los difíciles compromisos necesarios para negociar una paz genuina y duradera. Una declaración unilateral de independencia también socavaría todos los marcos aceptados internacionalmente para la paz, incluyendo las anteriores iniciativas de paz de la ONU. Se violaría la Resolución 242 y la Hoja de Ruta para la Paz que exhortaba a la creación de un Estado Palestino y la delimitación de las fronteras mediante un mutuo acuerdo negociado, no a través de declaraciones unilaterales.

 

Razón # 4: No se trata de un problema inminente, pero es un viejo problema incompatible con la resolución de la Unión Pro Paz
Sus propulsores argumentan además que la participación de la Asamblea General a través de la resolución de la Unidad Pro Paz se justifica porque estos asuntos son tan urgentes o inmediatos que la inacción del Consejo de Seguridad podría tener graves consecuencias. Si bien el conflicto palestino-israelí es una clara amenaza a la paz y a la seguridad internacionales, tildarlo de urgente es un argumento clarísimamente poco convincente. La ONU y ciertas naciones por iniciativa propia han estado tratando de resolver este problema desde que se creó la ONU. La Asamblea General ha mantenido la décima sesión extraordinaria de emergencia sobre las ” Medidas Ilegales Israelíes en la Jerusalén Oriental Ocupada y el Resto del Territorio Palestino Ocupado” durante 14 años y de poco puede alardear a pesar de toda esa atención y cometido. Usar la resolución de la Unidad Pro Paz para abordar un viejo y difícil problema es una inapropiada distorsión de la intención original de la resolución.

En resumen, el efecto práctico de la resolución de la Unidad Pro Paz ha sido proporcionar a los Estados miembros de la ONU no representados en el Consejo de Seguridad la oportunidad de expresar públicamente su opinión sobre un tema de paz y de seguridad internacionales y de instar al Consejo de Seguridad a actuar con mayor rapidez o más decisivamente para resolverlo. No hay cómo huir de la Carta de la ONU o de las limitaciones sobre la autoridad de la Asamblea General de Naciones Unidas, ya sea respecto a la misma ONU o a Estados miembros.

 

Ser miembro de la ONU o su reconocimiento no otorga la condición de Estado ni da legitimidad

Independientemente de la votación de la ONU sobre la resolución de la condición de Estado para Palestina o que pueda ser miembro de la organización, todo este concepto se basa en una premisa falsa. Resoluciones de la ONU, miembros de la ONU y otras acciones de la ONU no confieren la condición de Estado o legitimidad a un gobierno. La medida tradicional de la condición de Estado se basa en actuaciones de gobierno, autoridad sobre el territorio que reivindica y el respeto que el gobierno recibe de otros Estados, por lo general suele medirse por el grado de reconocimiento oficial por parte de otros Estados. Los Estados soberanos son miembros de un club exclusivo y ellos, no las Naciones Unidas, son los jueces de los méritos de los aspirantes e indican sus decisiones mediante sus acciones.

Por ejemplo, Suiza ha existido desde 1848 como una federación de cantones autónomos. Ha gozado del reconocimiento universal como un Estado soberano la mayor parte de su historia moderna, sin embargo, no se unió a las Naciones Unidas hasta 2002. La falta de pertenencia a la ONU no afecta a la condición de Estado de Suiza en modo alguno, ni su ascenso como miembro de la ONU proporciona ninguna legitimidad adicional a sus reivindicaciones.

Un ejemplo de todo lo contrario es Somalia. Somalia se convirtió en miembro de la ONU en 1960, pero no ha tenido un gobierno legítimo significativo desde que su gobierno central se derrumbó en 1991. A pesar de varias resoluciones de la ONU afirmando que varios constructos políticos son del órgano oficial del gobierno de Somalia y que continúa siendo miembro de la ONU desde la disolución del gobierno somalí en 1991, prácticamente nadie considera a Somalia como un Estado legítimo y el número de embajadas en activo de Somalia pueden ser contadas con los dedos de una sola mano. De hecho, hay regiones autónomas dentro de Somalia que se gobiernan mejor y tienen más sólidas, aunque defectuosas, reivindicaciones para ser Estado que el Gobierno Federal de Transición respaldado por la ONU [22].

Hay muchos otros ejemplos. La Santa Sede y Taiwán son gobiernos autónomos y cumplen con las responsabilidades de Estado, sin embargo, aún no son miembros de la ONU, por elección propia, en el caso de la Santa Sede; en el caso de Taiwán, por la oposición de China, miembro permanente del Consejo de Seguridad. Kosovo es también independiente y se rige además como el Estado miembro promedio de la ONU, pero no es un miembro debido a la oposición de Rusia. Afganistán, la República Democrática del Congo y Haití son Estados miembros de la ONU a pesar de que son fundamentalmente incapaces de gobernar sus territorios o de cumplir con muchos requisitos básicos de un gobierno moderno. Otros territorios carecen de muchas de las características de una nación soberana, sin embargo, son ampliamente reconocidos, como el Sáhara Occidental (como la República Democrática Árabe Saharaui), la cual es reconocida por varias decenas de países, principalmente en África y Oriente Medio. Aparentemente Sudán del Sur está a punto de ser admitido como nuevo miembro de la ONU, pero su capacidad para gobernarse es una tarea en progreso.

Los puntos fuertes y las deficiencias de estos Estados son bien conocidos y su pertenencia, o falta de ella, a la ONU prácticamente nada tiene que ver con sus capacidades de gestión o con las decisiones de otros Estados para reconocerlos o no. En la medida en que los miembros de la ONU y los votos de sus miembros tengan alguna relación con el reconocimiento de los Estados, ello simplemente refleja las decisiones ya adoptadas por varios gobiernos. De hecho, Saeb Erekat, ex jefe negociador de la OLP, manifestó justamente eso:

 

Nosotros no vamos allí por una declaración unilateral del Estado palestino. Nosotros declaramos ya nuestro Estado en 1988 y tenemos embajadas en más de 130 países y más países están reconociendo nuestro Estado con las fronteras de 1967. El reconocimiento del Estado palestino es una decisión soberana hecha por países y que no tiene que suceder necesariamente en la ONU [23].



Con esto en mente, la decisión de la Autoridad Palestina de buscar el reconocimiento como Estado a través de la Asamblea General puede ser interpretada como una admisión tácita de la Autoridad Palestina de que pone en duda su propia legitimidad y desea reafirmarse mediante la ONU. A final de cuentas, dicho voto será sobre todo un gesto vacío que añadirá poco o nada de fondo a la cuestión fundamental de si Palestina es un Estado legítimo, merecedor del reconocimiento y del respeto de otras naciones.

Sin embargo, podría tener implicaciones sobre como se trata a Palestina en la Asamblea General y, por tanto, podría tener repercusiones políticas para Israel y Estados Unidos. La Asamblea General podría decidir elevar el estatus de Palestina en la Asamblea General a Estado observador no miembro equiparándolo así con la Santa Sede. Debido a que no está incluido en la Carta, las normas que rigen el “estatus de observador” quedan completamente en manos de la Asamblea General por lo que Estados Unidos no podría bloquearlas con su veto en el Consejo de Seguridad.

Esta táctica sería una copia de la iniciativa de finales de la década de los años 80 en la que la OLP solicitó su admisión en organizaciones de la ONU, tales como la Organización Mundial de la Salud, a fin de reforzar sus reivindicaciones de Estado bajo la creencia de que “ya que los estatutos de las agencias de la ONU sólo permiten Estados como miembros, la admisión de “Palestina” demostraría que, también, era un Estado”[24]. Estados Unidos bloqueó esta iniciativa amenazando de forma creíble que no pagaría sus aportaciones a cualquier organización de la ONU que hiciera “cualquier cambio en el estatus de la OLP como organización observadora”, como por ejemplo admitir a la OLP como Estado miembro o elevar su rango a Estado observador no miembro. Al igual que la iniciativa anterior, conceder a Palestina el estatus de Estado observador no miembro le daría un injustificado apoyo retórico al objetivo de la Autoridad Palestina de declarar unilateralmente su independencia, lo que socavaría las iniciativas de paz en marcha y a lo que Estados Unidos debería oponerse.

Estados Unidos también tiene interés en mantener los estándares y expectativas de condición de Estado y el voto palestino socavaría este interés. Históricamente, la opinión de un Estado acerca del reconocimiento de otro Estado está basado en que el futuro gobierno cumpla con las responsabilidades básicas de gobierno, incluyendo el ejercicio de la soberanía interna y externa sobre un territorio definido, la prestación de servicios básicos, protección y del imperio de la ley a su población sin estar sujetos o dependiendo de otro Estado o potencia para cumplir con esas responsabilidades. En otras palabras, los privilegios de reconocer a un Estado deben ir acompañados de la prueba de que el Estado pueda cumplir con estas responsabilidades. [25] Este estándar se ha ido diluyendo en las últimas décadas, como evidencia el número de Estados miembros de la ONU que no están a la altura, en detrimento de otros gobiernos de los que a menudo se espera –a veces forzados por las circunstancias— a asumir abandonadas responsabilidades y a los gobernados que se quedan privados de un gobierno capaz de protegerlos o de responder a sus necesidades.

Palestina carece de casi todas las características de un Estado moderno y operativo. Está bajo la tutela de la comunidad internacional, es casi totalmente dependiente de ella para obtener sus ingresos, servicios y sostén. La Autoridad Palestina es incapaz o está poco dispuesta a vigilar y gobernar su territorio que terroristas y otros extremistas utilizan para incitar a cometer actos violentos contra civiles israelíes. Las autoridades palestinas históricamente se han negado a cumplir con el objetivo de la ONU que data de finales de la década de los acerca de un Estado palestino coexistiendo pacíficamente con el Estado judío de Israel. Ya que Palestina no cumple con estas normas y expectativas y, en algunos casos, deliberadamente rechaza las responsabilidades de Estado, otros Estados deberían rechazar como ilegítimas sus iniciativas para lograr que les den igualdad de condiciones.

La respuesta adecuada de Estados Unidos

Las iniciativas de Palestina para buscar ser miembros de la ONU y lograr renocimiento a través de la ONU carece de fundamento. Un voto de la Asamblea General en una resolución que implique el reconocimiento del Estado de Palestina es legalmente no vinculante. Además, Palestina no puede ser admitida como miembro de la ONU sin una recomendación del Consejo de Seguridad.

No obstante, diplomática y retóricamente, Palestina pintará este voto como apoyo a su declaración unilateral de independencia, intentará utilizarlo para imponer condiciones inaceptables para Israel al eludir negociaciones bilaterales y se refirirá a ese voto como prueba de su agresión constante a la legitimidad de un Estado miembro de la ONU.

Esto es un grave uso equivocado de la ONU. Al tratar esta iniciativa como algo serio, la ONU socavaría aún más las ya degradadas reglas para la condición de Estado, más allá del daño que ya ha hecho mediante la aceptación de Estados fallidos entre sus miembros. Tal acción sería una mal ejemplo para Estados miembros dispuestos a usar mal el foro que representa la ONU y, en un sentido más amplio, daña a la credibilidad de la ONU de manera que recuerda aquel “Sionismo es racismo” de la década de los 70. Finalmente, esto supondría un mayor descrédito de Naciones Unidas ante muchos americanos.

Para reducir al mínimo los efectos negativos de la resolución y eliminar la inquietud política, Estados Unidos debería:

  • Alegar y proporcionar pruebas de que la Asamblea General no puede votar para admitir a un miembro sin una recomendación del Consejo de Seguridad. La votación de la Asamblea General, incluso operando bajo una sesión extraordinaria de emergencia establecida en virtud de la resolución Unión Pro Paz, no es suficiente para saltarse los procedimientos establecidos en la Carta para la admisión de nuevos miembros. Esta posición está respaldada por el texto del tratado, afirmada por una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia y respaldada por más de 65 años de praxis y precedente.
  • Vetar cualquier recomendación, positiva o negativa, sobre la admisión de Palestina como Estado miembro de la ONU. El presidente ha señalado claramente que Estados Unidos vetaría la  recomendación sobre un Estado palestino y esa parece ser la posición de Estados Unidos. Sin embargo, el presidente Obama debería despejar cualquier duda, indicando claramente que Estados Unidos vetará cualquier recomendación para la admisión de Palestina en la ONU antes de que se negocie un permanente acuerdo de paz, incluyendo el reconocimiento oficial de Palestina del derecho de Israel a existir. Por otra parte, Estados Unidos debería establecer claramente que también va a vetar cualquier recomendación negativa sobre un Estado Palestino a menos que la Asamblea General ingenuamente la cite como “recomendación” suficiente para justificar la votación de su admisión como miembro.
  • Declarar que Estados Unidos no reconoce a Palestina, a pesar de los votos en la Asamblea General, hasta que la Autoridad Palestina defienda su parte del trato en las negociaciones de paz. Para que Estados Unidos reconozca a Palestina, la Autoridad Palestina deberá comenzar a actuar como un gobierno debería actuar, incluyendo el ejercicio de las legítimas responsabilidades nacionales e internacionales de un gobierno para proteger y proporcionar servicios básicos a su pueblo en lugar de depender de la comunidad internacional. Deberá renunciar a su asociación para gobernar con el gobierno de Hamás, actuar con decisión para poner fin a los actos de terrorismo procedentes de territorio palestino, castigar a los responsables y pactar un acuerdo de paz permanente, que incluya el reconocimiento oficial del derecho de Israel a existir.
  • Anunciar que Estados Unidos retendrá los fondos voluntarios o presupuestados a cualquier organización de la ONU que reconozca a Palestina como Estado o que le conceda el estatus de Estado observador no miembro. A finales de los 80, los palestinos buscaron ser miembros de organizaciones de Naciones Unidas, tales como la Organización Mundial de la Salud, para reforzar sus reivindicaciones de Estado. Estados Unidos bloqueó esta iniciativa al amenazar de forma creíble que retendría cualquier subvención a las organizaciones de la ONU que admitiesen a Palestina como Estado miembro. Estados Unidos debería emitir una declaración similar antes que la Asamblea General de la ONU vote este mes de septiembre, indicando claramente que Estados Unidos retendrá las contribuciones a cualquier organización de la ONU que reconozca a Palestina como Estado miembro o que conceda el estatus de Estado observador no miembro.

Conclusión

La iniciativa palestina para lograr ser miembro de la ONU y lograr el reconocimiento a través de una votación de la Asamblea General se basan en falsas premisas. La Asamblea General no tiene autoridad para anular la Carta de la ONU, la cual exige específicamente una recomendación del Consejo de Seguridad antes de admitir a un nuevo Estado miembro. El precedente de la Unión Pro Paz no tiene relación con este asunto y no habilita a saltarse la Carta de la ONU. Además, el papel de la ONU en el reconocimiento de Estados no existe más allá de ser un reflejo de las decisiones soberanas de sus Estados miembros. Si los palestinos siguen adelante con su plan unilateral de que los declaren Estado, solo lograrán aumentar las tensiones con Israel y Estados Unidos al tiempo que perjudicarán las perspectivas de una negociación para un integral acuerdo de paz que es el único camino realista para alcanzar ser el Estado de Palestina.

 

La versión en inglés de este artículo se publicó en Heritage.org.
Brett D. Schaefer es el investigador especializado en Asuntos Regulatorios Internacionales adscrito a la donación Jay Kingham del Centro Margaret Thatcher por la Libertad, una división del Instituto Kathryn y Shelby Cullom Davis para Estudios Internacionales de la Fundación Heritage y también es editor de ConUNdrum: The Limits of the United Nations and the Search for Alternatives (Rowman & Littlefield Publishers, 2009). James Phillips es investigador especializado en estudios de Oriente Próximo del Instituto Kathryn y Shelby Cullom Davis para Estudios Internacionales de la Fundación Heritage.
Referencias
[1] JTA, “Palestinians Announce Official Decision to Ask U.N. for Statehood” 27 de junio 2011, en http://www.jta.org/news/article/2011/06/27/3088318/palestinians-announce-official-decision-to-ask-un-for-statehood (29 junio 2011).
[2] Al Jazeera, “Arab League Seeks UN Recognition of Palestine”, 28 de mayo de 2011, en http://english.aljazeera.net/news/middleeast/2011/05/2011528202911144389.html (27 junio 2011).
[3] Se estima que más de 150 gobiernos tienen algún tipo de relaciones diplomáticas con la Organización de Liberación Palestina y/o la Autoridad Palestina. De estos, 117 gobiernos han manifestado públicamente su reconocimiento al Estado de Palestina. Wikipedia, “Foreign Relations of the Palestinian National Authority“, en http://en.wikipedia.org/wiki/Foreign_relations_of_Palestine (27 junio 2011).
[4] Barack Obama, “Remarks by the President on the Middle East and North Africa” La Casa Blanca, 19 de mayo de 2011, en http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/ 19/remarks-president-middle-east-and-north-africa (28 junio 2011).
[5] Benjamín Netanyahu, “Transcript: Israeli Prime Minister Binyamin Netanyahu’s Address to Congress“, The Washington Post, 24 de mayo de 2011, en http://www.washingtonpost.com/world/israeli-prime-minister-binyamin-netanyahus-address-to-congress/2011/05/24/AFWY5bAH_story.html (27 junio 2011).
[6] Resolución de la Asamblea General de la ONU, “Participation of Palestine in the Work of the United Nations“, A/RES/52/250, 13 de julio de 1998, en http://www.un.org/depts/dhl/resguide/r52.htm (27 junio 2011).
[7] En su segunda reunión ordinaria, la Asamblea General aprobó la resolución 116 (II), lo que añadió las normas 113, 114, 116 y 117 (artículos 134, 135, 137 y 138 del presente reglamento), en relación con la admisión de nuevos miembros. Asamblea General de la ONU, “Normas para la admisión de nuevos miembros,” la Resolución 116 (II), 21 de noviembre de 1947, en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/040/54/IMG/NR004054.pdf?OpenElement (27 junio 2011).
[8] Edith Lederer, “Palestinian State Requires UN Council Support“, Yahoo News, 27 de mayo de 2011, en http://news.yahoo.com/s/ap/20110527/ap_on_re_us/un_un_palestinians_general_assembly (27 junio 2011).
[9] “Competencia de la Asamblea General de las Naciones Unidas”, 1950 I.C.J. Reports 4, (3 de marzo), en http://www.dipublico.com.ar/?p=3806 (27 junio 2011).
[10] Ibid.
[11] Ibid.
[12] Asamblea General de Naciones Unidas, ” El derecho del pueblo palestino a la libre determinación”, A/RES/65/202, 11 de marzo de 2011, en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/524/69/PDF/N1052469.pdf?OpenElement (27 junio 2011).
[13] Barack Obama: “Obama’s Speech to AIPAC—Prepared Text“, Washington Examiner, 22 de mayo de 2011, en http://washingtonexaminer.com/blogs/beltway-confidential/2011/05/obamas-speech-aipac-prepared de texto (27 junio 2011).
[14] Pamela Falk, “Supporters of Palestinian State Could Circumvent U.S. Veto at U.N.“, CBS News, 20 de mayo de 2011, en http://www.cbsnews.com/8301-503544_162-20064778-503544.html (27 junio 2011).
[15] Christian Tomuschat, “Uniting for Peace: General Assembly Resolution 377 (V)“, Biblioteca Audiovisual de Derecho Internacional de la ONU, en http://untreaty.un.org/cod/avl/ha/ufp/ufp.html (27 junio 2011).
[16] Asamblea General de Naciones Unidas, “Unión pro PazResolución 377 (V)”, 3 de noviembre de 1950, en http://www.un.org/Depts/dhl/landmark/pdf/ares377s.pdf (27 junio 2011).
[17] Asamblea General de Naciones Unidas, “Medidas Ilegales Israelíes en la Jerusalén Oriental Ocupada y el Resto del Territorio Palestino Ocupado” Sesión Extraordinaria de Emergencia 10, en http://www.un.org/spanish/aboutun/organs/ga/63/president/63/interactive/special.shtml (27 de junio 2011 ).
[18] Véase la Asamblea General, “La Admisión de la República Popular Democrática de Corea y la República de Corea como miembro de las Naciones Unidas”, A/RES/46/1, 17 de septiembre de 1991, en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/587/55/IMG/NR058755.pdf (30 de junio de 2011).
[19] Curiosamente, en 1951, el Consejo de Seguridad acordó en la Resolución 90 “retirar de la lista de asuntos presentados al Consejo el titulado ‘Cargo de agresión contra la República de Corea’”. Esto vino poco déficit de la aprobación de la resolución Unión pro Paz y resolvió el posible conflicto entre la resolución Unión pro Paz y las prerrogativas del Consejo de Seguridad de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Siete de las diez sesiones extraordinarias de emergencia han sido convocadas por el Consejo de Seguridad. La Corte Internacional de Justicia se ha pronunciado posteriormente afirmando que la Asamblea General podrá convocar una sesión extraordinaria de emergencia sobre un tema que esté bajo la jurisdicción del Consejo, pero esto no tiene relación con los poderes designados por la Carta de la Asamblea General.
[20] Véase la Asamblea General, “La admisión de Israel como Miembro de las Naciones Unidas”, A/RES/273 (III), 11 de mayo de 1949, en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/047/38/IMG/NR004738.pdf (30 junio 2011).
[21] Ryan Jones, “Palestinians Officially Decide to Seek UN Recognition“, Israel Today, 27 de junio de 2011, en http://www.israeltoday.co.il/NachrichtenHeute/tabid/178/nid/22843/language/en -US/Default.aspx (30 junio 2011).
[22] J. Peter Pham, “Somalia: Where a State Isn’t a State”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol. 35, Nº 2 (Verano 2011), en http://fletcher.tufts.edu/forum/archives/pdfs/35-2pdfs/Pham_FA.pdf (30 junio 2011).
[23] Xinhua, “Palestinians Seek UN Membership, Not Recognition of Statehood: Official“, People’s Daily (China), 25 de mayo de 2011, en http://english.peopledaily.com.cn/90001/90777/90854/7390926.html (27 junio 2011). 
[24] John Bolton, “How to Block the Palestine Statehood Ploy: Congress Can Take a Cue from Jim Baker in 1989 and Threaten to Cut U.S. Money for the U.N.“, The Wall Street Journal, 3 de junio de 2011, en http://online.wsj.com/article/SB10001424052702303657404576357721571060778.html (27 junio 2011).
[25] Jeremy Rabkin, catedrático de Derecho de la Universidad George Mason, ha señalado que “la reivindicación de la soberanía implica tanto responsabilidades como derechos. Los pensadores políticos que primero hicieron hincapié en el concepto de soberanía, como Jean Bodin en el siglo XVI y Hugo Grotius en el siglo XVII, también adoptaron las doctrinas del derecho natural, algo que limita lo que los soberanos podrían hacer por derecho…. Ciertamente, así es como los primeros estadistas de Estados Unidos veían el tema. En el momento de la fundación de Estados Unidos, el texto principal en derecho internacional era “La Ley de Naciones” del diplomático suizo Emmerich de Vattel, que se había publicado por primera vez en 1758. Thomas Jefferson, cuando fungía como secretario de Estado de George Washington, citaba con regularidad la autoridad de Vattel al igual que sus sucesores en ese cargo (incluyendo a James Madison) lo harían en el transcurso del siglo XIX”. Jeremy Rabkin,”Did the Raid Against Bin Laden Violate Our Own Principles?The Foundry, 16 de junio de 2011, en http://blog.heritage.org/2011/06/16/guest-blog-did-the-raid-against-bin-laden-violate-our-own-principles/ (27 junio 2011). Vattel identifica las características de un Estado soberano y las expectativas de los estados en sus relaciones con otros estados en el Libro I y II Libro de Emmerich de Vattel, La Ley de Naciones o los Principios de Derecho Natural, trad. Joseph Chitty (1758, Filadelfia: T. & JW Johnson, 1853), en http://www.lonang.com/exlibris/vattel/ (27 junio 2011).

 

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